IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2963 del 2011, proposto dal Consorzio di tutela
della IGP Pomodoro di Pachino, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Gambuzza, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Francesco Petino, in
Catania, via Brancati, 12;
Contro il Dipartimento ambiente dell'Assessorato territorio e
ambiente della Regione Siciliana, e l'Azienda regionale foreste
demaniali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, rappresentati e difesi dell'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Catania, presso la quale ope legis domiciliano in Catania,
via Vecchia Ognina, 149, e con l'intervento di
Legambiente - Comitato regionale siciliano ONLUS, Associazione
mediterranea per la natura, LIPU - Lega italiana protezione uccelli,
Club alpino italiano - regione Sicilia, in persona dei rispettivi
legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli
avvocati Corrado V. Giuliano, Nicola Giudice e Marco Casciana, con
domicilio eletto presso il loro studio, in Catania, via Pasubio, 33;
Per l'annullamento:
del decreto del Dirigente Generale del dipartimento regionale
dell'Ambiente n. 577 del 27 luglio 2011, con il quale e' stata
istituita la riserva naturale orientata denominata "Pantani della
Sicilia sud orientale", pubblicato in data 16 settembre 2011 sulla
GURS n. 39;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale e,
in particolare, del regolamento della riserva, allegato 2 al decreto
577/2011, recante le modalita' d'uso e i divieti vigenti nella
riserva naturale orientata e il DA 970 del 10 giugno 1991, di
approvazione del Piano regionale dei parchi e delle riserve naturali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Dipartimento
ambiente dell'Assessorato territorio e ambiente della Regione
Siciliana e dell'Azienda regionale foreste demaniali;
Visto l'intervento di Legambiente - Comitato regionale siciliano
ONLUS, dell'Associazione mediterranea per la natura, della LIPU -
Lega italiana protezione uccelli, del Club alpino italiano - Regione
Sicilia;
Vista la sentenza 27 febbraio 2013, n. 558, con cui questa
Sezione II interna, parzialmente decidendo, ha rigettato tutti i
motivi di ricorso ad eccezione di uno di essi;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2012 il
dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con ricorso notificato il 30 settembre 2011 al Dipartimento
ambiente dell'Assessorato territorio e ambiente della Regione
Siciliana e depositato il 20 ottobre 2011 e con altro ricorso
sostanzialmente identico (salvo che per la parte relativa alla
notifica quale controinteressato alla Azienda regionale foreste
demaniali), notificato il 20 ottobre 2011 e depositato il giorno 11
novembre 2011, parte ricorrente ha esposto:
che con Reg. CE 617 del 4 aprile 2003 e' stata, riconosciuta,
la denominazione protetta IGP per le produzioni di pomodoro ricadenti
nell'area dei comuni di Pachino, Noto, Ispica e Portopalo di Capo
Passero;
che sulle stesse aree esplicherebbe i suoi effetti il
provvedimento impugnato, con cui e' stata istituita la riserva
naturale orientata, denominata "Pantani della Sicilia sud orientale;
che, a seguito del riconoscimento comunitario, e' nato il
Consorzio di tutela della IGP Pomodoro di Pachino, che, con decreto
MIPAF del 27 luglio 2006, ha ottenuto l'attribuzione delle funzioni
di tutela, valorizzazione e promozione del pomodoro;
che, su tale area oggi insistono coltivazioni di pomodoro ed
impianti di trasformazione consistenti in impianti serricoli
all'avanguardia (serre in ferro e serre fotovoltaiche), e grandi
impianti di condizionamento che consentono di confezionare il
prodotto e immetterlo direttamente sui banchi della grande
distribuzione;
che la coltivazione del pomodoro in serra costituisce la
fonte di lavoro e di reddito per circa 5 mila addetti ed il volume
complessivo di affari del comparto puo' essere stimato in circa 300 -
400 milioni di euro annui;
che l'interesse del Consorzio ricorrente ad impugnare il
decreto istitutivo della riserva ed il regolamento allegato
deriverebbe dalle previsioni del citato regolamento: a) del divieto
di impiantare nuove serre e della generale incompatibilita' del
sistema delle coltivazioni in serra con la riserva (art. 3, comma 1,
lett. b); b) della incentivazione al mantenimento delle colture
tradizionali, all'utilizzo di tecniche biologiche e alla conversione
in tecniche biologiche delle tecniche agricole e colturali praticate
(art. 5); cio' in conseguenza della circostanza che, con cadenza
periodica (5 - 6 anni), le serre vengono dismesse ed il terreno
lasciato incolto per consentire un periodo di riposo
Ha quindi affidato il ricorso a diversi motivi.
Per quanto di interesse in questa sede, con il quarto di essi ha
dedotto: violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 4, 5, 6 e 28
della LR 98/1981 in relazione all'art. 22 legge 394/1991;
illegittimita' costituzionale delle predette norme per violazione
dell'art. 117 della Carta Costituzionale; il Comune di Pachino non
sarebbe stato in nessun modo coinvolto nel procedimento per
l'istituzione della riserva, cio' che determinerebbe la non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale e la
necessita' di rimettere gli atti alla Corte Costituzionale.
In particolare, ha dedotto violazione dell'art. 22 della legge 6
dicembre 1991, n. 394, che, ai commi 1 e 2, prevede, per quanto di
interesse ai fini della presente trattazione, che «1. Costituiscono
principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette
regionali: a) la partecipazione (...) dei comuni al procedimento di
istituzione dell'area protetta (...)Tale partecipazione si realizza
(...) attraverso conferenze per la redazione di un documento di
indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a
protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli
obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti
dell'istituzione dell'area protetta sul territorio; b) la pubblicita'
degli atti relativi all'istituzione dell'area protetta e alla
definizione del piano per il parco di cui all'articolo 25; (...) 2.
Fatte salve le rispettive competenze per le regioni a statuto
speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano,
costituiscono principi fondamentali di riforma economico-sociale la
partecipazione degli enti locali alla istituzione e alla gestione
delle aree protette e la pubblicita' degli atti relativi
all'istituzione dell'area protetta e alla definizione del piano per
il parco».
Questa Sezione II interna, con sentenza 27 febbraio 2013, n. 558,
parzialmente decidendo, ha rigettato tutti gli altri motivi di
ricorso, ed ha dato atto della decisione di sollevare, con
riferimento al motivo di cui si tratta nella presente ordinanza,
questione di legittimita' costituzionale della normativa regionale.
Infatti, il Collegio ritiene, nel solco della giurisprudenza di
questa Sezione II interna (sentenze 7 dicembre 2012, nn. 2882 e 2888;
analogamente, Cons. Stato, sez. V, 31 maggio 2012, n. 3254; TAR
Sicilia - Catania, Sez. III, 10 febbraio 2012, n. 369) che i
ricorrenti privati possano articolare le proprie doglianze anche con
riferimento alla mancata partecipazione procedimentale del Comune ove
essi risiedono, in ragione della funzione che tale Amministrazione
assolve nella qualita' di ente esponenziale della comunita'
territoriale.
Ritiene inoltre il Collegio che le forme partecipative dei Comuni
al procedimento per l'istituzione delle riserve naturali regionali,
previste dalla normativa della Regione Siciliana, integrino una
violazione dell'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, che,
nella materia di cui si tratta, costituisce parametro interposto
(Corte costituzionale, sentenza 14 luglio 2000, n. 282), ma che il
ricorso non possa. essere deciso senza sollevare questione di
legittimita' costituzionale degli articoli 3, comma 1, lett. e), 6,
comma 1, e 28, commi 1 e 2, della LR Siciliana 6 maggio 1981, n. 98.
Dispone infatti la LR 6 maggio 1981, n. 98, in tema di forme
partecipative dei Comuni alla istituzione di parchi e riserve
naturali, per quanto di interesse ai fini della presente ordinanza:
- all'art. 3, comma 1, lett. e): «E' istituito presso
l'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente Consiglio
regionale per la protezione del patrimonio naturale, in seguito
indicato con l'espressione Consiglio regionale, presieduto
dall'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente o, in caso di
sua assenza o impedimento, dal direttore per il territorio e
l'ambiente, e composto: (...) e) da tre esperti designati dalle tre
principali associazioni dei comuni...»;
- all'art. 4, comma 1: «Sono compili del consiglio regionale
[per la protezione del patrimonio naturale]: a) predisporre il piano
regionale dei parchi e delle riserve naturali, in armonia con gli
obiettivi e gli indirizzi del piano urbanistico regionale, di cui
esso costituisce specificazione, e in correlazione con gli indirizzi
generali del piano nazionale di coordinamento per la protezione del
patrimonio naturale...»;
- all'art. 6, commi 1, 2 e 3: «[1] In attuazione del piano
regionale di cui all'articolo 5 si provvedera' alla istituzione dei
parchi e delle riserve con decreto dell'Assessore regionale per il
territorio e l'ambiente, previo parere del Consiglio regionale. [2] I
decreti di istituzione delle riserve sono emanati entro un anno
dall'emanazione del decreto approvativo del piano regionale di cui
all'articolo 5. [3] I decreti di cui al comma precedente conterranno
la delimitazione definitiva delle singole riserve, l'individuazione
dell'affidatario e la statuizione degli obblighi dello stesso, in
rapporto alle indicazioni tecniche fissate dal Consiglio regionale
per la realizzazione dei fini istituzionali delle riserve medesime.
Detti decreti recheranno in allegato il regolamento con cui si
stabiliscono le modalita' d'uso e i divieti da osservarsi...»;
- all'art., 28, commi 1 e 2, con riferimento all'art. 4,
comma 1, lett. a): «[1] Le proposte di cui all'articolo 4, lettera
a), quelle relative agli articoli 26 e 27 e il programma pluriennale
economico-sociale di cui all'articolo 19 debbono essere resi di
pubblica ragione mediante pubblicazione degli atti presso i comuni
interessati. [2] Entro trenta giorni dalla pubblicazione, privati,
enti, organizzazioni sindacali, cooperativistiche, sociali potranno
presentate osservazioni su cui motivatamente dovra' dedurre l'ente o
l'ufficio proponente e che dovranno formare oggetto di motivata
deliberazione da parte dell'ente preposto all'approvazione degli
strumenti suddetti contestualmente alla stessa approvazione».
La LR 98/1981 prevede dunque, quali forme di partecipazione dei
Comuni al procedimento di istituzione delle riserve naturali
regionali, la possibilita' di formulare osservazioni nei confronti
della proposta di piano regionale dei parchi e delle riserve naturali
(art. 28, comma 1, con riferimento all'art. 4, comma 1, lett. a),
nonche' la designazione di tre esperti (art. 3, comma 1, lett. e), da
parte delle tre principali associazioni dei comuni, da nominare
nell'ambito del Consiglio regionale per la protezione del patrimonio
naturale, uno dei compiti di tale Consiglio essendo quello di
predisporre il piano regionale dei parchi e delle riserve naturali
(art. 4, comma 1, lett. a).
Tali forme partecipative sarebbero quindi anzitutto previste
esclusivamente con riferimento al piano regionale dei parchi e delle
riserve naturali, non essendo previste forme partecipative dei Comuni
in relazione al procedimento istitutivo delle singole aree; inoltre,
esse sarebbero diverse e meno garantistiche di quelle previste
dall'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, essendo nella
sostanza ricondotte alla possibilita' di formulare osservazioni e
proposte, peraltro nei confronti non dei decreti istitutivi delle
singole aree, ma solo della proposta del piano regionale dei parchi e
delle riserve naturali.
Il Collegio ritiene che le modalita' partecipative previste dalla
normativa regionale (sulla cui osservanza nel corso del procedimento
non vi e' discussione fra le parti) risultino non idonee a soddisfare
la previsione dell'art. 22 della legge 394/1991, ma che cio' non
possa portare a ritenere che la disciplina procedimentale prevista
dalle norme regionali di cui si tratta risulti conseguentemente
integrata con le forme partecipative previste dal citato art. 22,
cio' che avrebbe potuto condurre all'accoglimento del motivo di
ricorso.
In proposito, va anzitutto ricordato come la Corte costituzionale
abbia piu' volte (sentenze 14 luglio 2000, n. 282, e 26 gennaio 2012,
n. 14) dichiarato l'illegittimita' di leggi regionali che non
prevedevano la partecipazione degli enti locali alla istituzione o
alla modifica delle aree protette nelle forme di cui al citato art.
22, espressamente qualificandolo come «...parametro interposto...»
(sentenza 14 luglio 2000, n. 282).
In particolare, ha avuto modo di statuire come «...La
partecipazione al procedimento di istituzione delle aree protette
regionali dei singoli enti locali il cui territorio sia destinato a
far parte dell'istituenda area protetta, richiesta dall'art. 22 della
legge quadro, non puo' ritenersi garantita dalla previsione, ad opera
della legge regionale impugnata, di un comitato consultivo regionale
per le aree naturali protette (art. 3) che, come osserva il giudice a
quo, non prevede la partecipazione di rappresentanti dei singoli enti
locali interessati in concreto, ne' e' composto stabilmente da
rappresentanti dei comuni. La richiesta partecipazione dei comuni
interessati neppure puo' ritenersi legittimamente surrogata dalla
possibilita' di formulare osservazioni e proposte nei confronti dei
decreti istitutivi del parco, loro concessa dalla lettera b)
dell'impugnato art. 6...» (sentenza 14 luglio 2000, n. 282).
La normativa regionale richiamata definisce infatti in maniera
esaustiva le modalita' partecipative del procedimento di istituzione
delle riserve naturali regionali; nei due casi in cui la Corte
costituzionale ha rilevato difformita' delle leggi regionali con il
citato art. 22, ha proceduto a dichiararle costituzionalmente
illegittime; se avesse ritenuto che il significato della norma avesse
potuto essere integrato con i dettami dell'art. 22, avrebbe invece
emanato una sentenza interpretativa di rigetto; cio' in forza del
principio, affermato nella sentenza 22 ottobre 1996, n. 356, e poi
piu' volte ribadito, secondo cui «... una disposizione non puo'
essere ritenuta costituzionalmente illegittima perche' puo' essere
interpretata in un senso che la ponga in contrasto con parametri
costituzionali, ma soltanto se ne e' impossibile una interpretazione
conforme alla Costituzione (si vedano, da ultimo, la sentenza n. 379
del 2007 e le ordinanze n. 448 e n. 464 del 2007)...» (Corte cost.,
sentenza 16 maggio 2008, n. 147).
Se ne deve quindi concludere che le norme che prevedano forme
partecipative diverse e meno garantistiche da quelle individuate
dall'art. 22 citato non possano essere integrate in via
interpretativa o giurisprudenziale, ma debbano essere sottoposte al
vaglio di legittimita' costituzionale della Corte.
E' il caso di rilevare come proprio la circostanza che la Corte,
nelle citate sentenze 282/2000 e 14/2012, abbia dichiarato
l'illegittimita' costituzionale anziche' adottare pronunce
interpretative di rigetto induce a ritenere non applicabile alla
presente fattispecie la soluzione adottata da una pronuncia,
precedente alle citate sentenze 282/2000 e 14/2012, di questo stesso
Tribunale Amministrativo Regionale (TAR Sicilia - Palermo, sez. I, 26
marzo 1998, n. 492), che aveva invece ritenuto che il procedimento
per l'istituzione delle riserve potesse essere integrato con le
disposizioni di cui agli artt. 8 e 9 della LR 10/1991, relativi alla
comunicazione di avvio del procedimento, nei confronti del
proprietario del bene costituito in riserva ed in ragione del
peculiare effetto "vincolistico" conseguente.
L'accoglimento della censura di parte ricorrente non potrebbe
quindi che passare attraverso una pronuncia di illegittimita'
costituzionale della LR 98/1981 nella parte in cui si ponga in
contrasto con il citato art. 22.
A tal fine, pur avendo la Corte costituzionale affermato che le
norme fondamentali di riforma economico-sociale «... in base all'art.
14 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, costituiscono mi
limite anche all'esercizio delle competenze legislative di tipo
esclusivo...» (sentenza 8 maggio 1995, n. 153; analogamente, CGARS,
sez. consultiva, 10 dicembre 1996, n. 588), occorre pero' darsi
carico della questione circa l'applicabilita' dell'art. 22 alla
legislazione della Regione Siciliana, in considerazione del disposto
del comma 2 di tale articolo, secondo cui devono essere «...Fatte
salve le rispettive competenze per le regioni a statuto speciale...».
Anzitutto, giova evidenziare come la stessa Corte costituzionale,
trattando della citata LR Siciliana 98/1981, ha recentemente avuto
modo di precisare come «...si tratta all'evidenza della normativa
emanata - peraltro cosi' come successivamente fatto, in applicazione
della legge-quadro n. 394 del 1991, da diverse altre Regioni - al
fine di regolare la istituzione dei parchi naturali di rilevanza
regionale...» (sentenza 23 gennaio 2009, n. 12).
Nella stessa sentenza, riaffermando quanto gia' statuito in
precedenza (sentenza 14 novembre 2007, n. 380), la Corte ha anche
precisato come «... nello statuto speciale non si rinvengono
disposizioni che prevedono, in materia, considerata nel suo
complesso, di ambiente ed ecosistema, una disciplina derogatoria
rispetto a quella stabilita, in via generale, dal secondo comma,
lettera s), dell'art. 117 Cost...».
Pertanto, l'inciso riferito alle competenze delle regioni a
statuto speciale deve essere letto nel senso evidenziato dalla citata
sentenza 380/2007, secondo cui la competenza legislativa in materia
di "tutela dell'ambiente", in ragione di una configurazione
dell'ambiente come una sorta di materia trasversale, pur
presentandosi «sovente connessa e intrecciata inestricabilmente con
altri interessi e competenze regionali concorrenti» (sent. n. 32 del
2006), rientra nella competenza esclusiva dello Stato in base
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se cio' non
esclude il concorso di normative regionali, volte al conseguimento di
finalita' di tutela ambientale (sentenza n. 247 del 2006); su tali
presupposti, la Corte ha quindi ritenuto che «...non trova fondamento
la tesi della ricorrente [Regione Siciliana] circa una competenza
legislativa in materia di ambiente che le deriverebbe da specifiche
disposizioni dello statuto di autonomia. Le competenze e previste
dall'art. 14, lettere f), i), e n), e dall'art. 17, lettera b), dello
statuto riguardano importanti settori che afferiscono all'ambiente,
ma non lo esauriscono...».
Pertanto, deve ritenersi l'applicabilita' dell'art. 22 citato
anche nell'ambito della regione Sicilia.
Il motivo di cui si discute non puo' quindi essere deciso senza
sollevare questione di legittimita' costituzionale che il Collegio
ritiene, per quanto esposto, rilevante e non manifestamente
infondata. Ai sensi dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
deve quindi essere disposta la sospensione del giudizio in corso e
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.